!Le système d'immigration du Japon est en jeu... Les ordres bureaucratiques et les détentions massives mettent en danger les droits des étrangers
Face aux critiques croissantes concernant le traitement réservé aux demandeurs d'asile et autres immigrants illégaux, le gouvernement japonais a retiré du Parlement un projet de loi sur l'immigration en 2021, mais a adopté une loi très similaire en juin 2023. Le défenseur des réformes Kinoshita Yoichi s'appuie sur ses 18 années d'expérience au Japon. l'Agence des services d'immigration pour mettre en évidence les failles fondamentales du système, en se concentrant sur le manque de surveillance et de responsabilité.
Kinoshita Yuichi
Président du Forum pour la future gouvernance des migrations. Observateur administratif. Né dans la préfecture de Kanagawa. Après avoir obtenu son diplôme universitaire, il rejoint l'Agence générale de renseignement de sécurité en avril 1989 (employé de deuxième classe du gouvernement). Il a rejoint le Bureau de l'administration de l'immigration (aujourd'hui l'Agence d'administration de l'immigration et du séjour) en 2001. Depuis lors, pendant 18 ans jusqu'à sa retraite en mars 2019, il a travaillé sur des tâches telles que l'examen des demandes de séjour, l'examen des demandes d'entrée au Japon et juger les irrégularités dans les (sous) bureaux régionaux tels que le bureau de Tokyo, le bureau de Yokohama et le bureau de Haneda. En avril 2017, alors qu'il était employé, il a rejoint le département d'études supérieures de la faculté de droit de l'université de Kanagawa, en raison de doutes sur le département de l'immigration. Il est titulaire d'une maîtrise en droit pour ses recherches sur le pouvoir discrétionnaire administratif dans le système de gestion de l'immigration. En mars 2019, il prend une retraite anticipée alors qu'il termine ses études supérieures à l'université à l'âge de 54 ans et fonde le « Centre d'aide aux problèmes d'immigration » (nom changé en septembre 2020).
La mort en mars 2021 d'une Sri Lankaise nommée Wishima Sandamali dans un centre d'immigration de la préfecture de Nagoya, au centre du Japon, qui était détenue parce que son séjour au Japon avait dépassé la durée de son visa, a soumis le système de contrôle de l'immigration japonais à un examen minutieux et a contraint le gouvernement de retirer la législation qui vise à faciliter l'expulsion des demandeurs d'asile. Mais la loi révisée sur le contrôle de l'immigration et la reconnaissance des réfugiés finalement adoptée par le Parlement en juin 2023 n'a pas réussi à résoudre les problèmes fondamentaux, selon Kinoshita Yuichi, ancien responsable de l'immigration et auteur d'un nouveau livre sur le système d'immigration japonais et ses abus.
Règles obsolètes
Kinoshita explique que le système actuel de contrôle de l'immigration au Japon trouve ses racines dans la loi sur le contrôle de l'immigration adoptée en 1951 sous l'autorité des forces d'occupation alliées. Lors de la création de ce statut, l’immigration n’était pas la question principale, mais plutôt le rapatriement des immigrants coréens, y compris ceux qui avaient perdu leur citoyenneté japonaise à la suite de l’indépendance coréenne, connus sous le nom de « zainichi ».
Concernant la période qui a suivi la mise en place du système de contrôle de l'immigration d'après-guerre, Kinoshita affirme que la situation a complètement changé au cours des années 70. Cependant, il souligne que le cadre de base conçu en pensant aux Coréens de Zainichi n'a pas beaucoup changé, même après la récente révision. Il affirme également que la loi actuelle menace non seulement les droits des personnes en séjour prolongé et des demandeurs d'asile, mais également les droits des citoyens étrangers légaux résidant légalement au Japon.
Le principal problème, selon Kinoshita, est l'expansion des pouvoirs discrétionnaires des autorités de l'immigration. « Les pouvoirs discrétionnaires des autorités chargées de l'immigration sont très étendus », dit-il. Il souligne qu’il n’est pas opposé à certaines mesures discrétionnaires, mais donner carte blanche aux bureaucrates n’est pas une bonne chose. Il note que les fonctionnaires non élus sont libres d'agir à l'égard des ressortissants étrangers comme ils l'entendent, sans qu'il existe un processus efficace de révision de leurs décisions.
En termes simples, Kinoshita aborde la question du contrôle bureaucratique étendu sur les décisions en matière d’immigration, en faisant valoir qu’il doit y avoir des procédures efficaces pour réviser ces décisions et garantir la transparence et l’équité des mesures prises.
Règles de la bureaucratie
L'arrêt de la Cour suprême dans l'affaire McLean c. Ministre de la Justice en 1978 montre à quel point les pouvoirs discrétionnaires des autorités japonaises de l'immigration ont été considérablement renforcés. Dans cette affaire, Ronald McLean, un citoyen américain vivant légalement au Japon, a demandé le renouvellement de son permis de séjour, mais le Bureau de l'immigration (réorganisé plus tard en Agence des services d'immigration) a rejeté la demande en partie à cause de l'implication de McLean dans un mouvement anti-guerre. . McLean a intenté une action en justice pour annuler cette décision. En fin de compte, la Cour suprême a statué que la garantie constitutionnelle des droits civils s'étendait aux ressortissants étrangers, mais que la décision de rétablir ou non un permis de séjour relevait du pouvoir discrétionnaire du ministre de la Justice. Cette décision, selon les termes de Kinoshita, a donné un sceau d'approbation aux larges pouvoirs discrétionnaires des autorités de l'immigration.
Il a ajouté : « Cependant, la décision finale au cours de cette période relevait de la responsabilité du ministre de la Justice, qui était responsable devant le Parlement et le peuple, et le Premier ministre pouvait le révoquer en cas de controverse. » Il s'agissait d'une décision délibérée du ministre de la Justice de ne pas renouveler le visa d'une personne au motif que ses activités politiques étaient préjudiciables à l'intérêt national. Mais aujourd’hui, la décision finale n’appartient plus au ministre de la Justice.»
Au lieu de cela, de larges pouvoirs discrétionnaires de l'État sont exercés par les bureaucrates de l'Agence des services d'immigration, en particulier les directeurs généraux des huit bureaux régionaux des services d'immigration du Japon. Kinoshita décrit cette situation comme « effrayante ».
Kinoshita souligne que lors de la révision de la loi sur le contrôle de l'immigration en 2001, les pouvoirs du ministre de la Justice ont été largement transférés aux directeurs des bureaux régionaux de l'immigration. « Il n’y a eu aucun débat public sur le transfert du pouvoir d’un ministre à ces bureaucrates », dit-il.
Par conséquent, la décision finale appartient entièrement au directeur général régional qui a compétence dans la plupart des cas d'immigration. En conséquence, la décision tend à refléter les convictions et les inclinations personnelles de ce fonctionnaire. «Il arrive souvent que deux bureaux régionaux rendent des décisions complètement différentes à des personnes se trouvant presque dans la même situation», dit-il.
Pour ajouter aux difficultés, le système empêche les ressortissants étrangers, à l’exception des demandeurs d’asile, de déposer une objection ou de demander une révision de la décision du bureau régional conformément à la loi sur les recours administratifs. S’ils souhaitent faire appel d’une décision, leur seule option est d’intenter une action en justice. Cela signifie que les chances de succès de telles réclamations sont minces, comme l’a démontré précédemment l’arrêt McLean contre Secrétaire d’État à la Justice.
« Je ne suis pas contre un processus de sélection strict », déclare Kinoshita. « Mais dans ce système, il existe un risque sérieux que le pouvoir discrétionnaire soit exercé de manière arbitraire. Une décision qui pourrait bouleverser la vie d'une personne pourrait dépendre des opinions personnelles ou des préjugés idéologiques d'un agent d'immigration. « Comment pouvons-nous permettre qu’une telle situation perdure?
Victimes de la répression pré-olympique
Entre 2004 et 2008, le gouvernement japonais a adopté un plan visant à réduire de moitié le nombre d'immigrés clandestins dans le pays. Le ministère de la Justice a déclaré que le programme était un énorme succès, grâce à des procédures de contrôle d'immigration renforcées, des inspections intensifiées et des expulsions accélérées. Bien que les aspects techniques de l'excellence dans le programme aient été à l'origine du succès, un autre facteur majeur a contribué à ce succès, à savoir le grand nombre de personnes ayant dépassé la durée de séjour ou de demandeurs d'asile qui ont obtenu une « autorisation spéciale » (zaitoku) pour rester au Japon. à la discrétion des directeurs généraux régionaux ou du ministre de la Justice.
Avec la fin de ce programme, il est devenu difficile d’obtenir une autorisation spéciale, ce qui a entraîné un nombre croissant d’étrangers non autorisés dans des centres de détention dans des conditions difficiles. Le problème est devenu plus grave à partir de 2016, lorsque les autorités de l’immigration ont imposé des restrictions plus strictes aux personnes dépassant la durée de leur séjour, les limitant à la détention dans le cadre d’une campagne « loi et ordre » mise en œuvre avant les Jeux olympiques de Tokyo. Les détenus ont de plus en plus recours à des grèves de la faim pour protester contre les conditions difficiles ou pour exiger une libération temporaire.
En 2019, Gerald « Sunny » Okafor, un ressortissant nigérian, est décédé alors qu'il faisait une grève de la faim au centre de détention pour immigrants d'Omura, dans la préfecture de Nagasaki. Okafor a passé trois ans et sept mois en détention et a déposé quatre demandes de libération provisoire, sans succès. Sa mort a reçu une large attention médiatique au Japon et à l’étranger, soulignant les problèmes de « boîte noire » du système d’immigration japonais. Cet incident a accru la pression en faveur de modifications substantielles de la loi sur le contrôle de l'immigration. Cependant, Kinoshita et d'autres critiques se plaignent que les révisions de juin 2023 n'ont pas résolu les problèmes fondamentaux du système et pourraient même compliquer davantage les choses.
Détention de masse
« Le centre de détention de Nagasaki est l'ancien centre de déportation où les ressortissants coréens étaient détenus [après la Seconde Guerre mondiale] avant d'être rapatriés aux frais du gouvernement japonais », souligne Kinoshita. Il explique que le système de « détention générale » pour toutes les personnes susceptibles d'être expulsées n'a pas fondamentalement changé depuis l'époque de la loi sur le contrôle de l'immigration de 1951, alors qu'on ne s'attendait pas à une augmentation du nombre de ceux qui s'étaient soustraits à l'expulsion ni à accepter sérieusement l'expulsion. réfugiés (le Japon a ratifié la Convention relative au statut des réfugiés en 1981).
Actuellement, la plupart des ressortissants étrangers contre lesquels des arrêtés d'expulsion ont été émis demandent à quitter le pays volontairement et à leurs frais. Selon la loi sur l'immigration, tous les autres doivent être expulsés dans les meilleurs délais et aux frais du gouvernement. Kinoshita estime que cela n’a aucun sens de classer les personnes qui ne demandent pas de retour volontaire dans leur pays d’origine comme des « personnes fuyant l’expulsion » et de les détenir pour une durée indéterminée. « Cela représente un coût élevé pour la tournée, suscite des critiques internationales et nuit aux intérêts nationaux. »
L'un des points controversés de cet amendement juridique est l'introduction de « mesures de surveillance ». Il s'agit d'une procédure dans laquelle les personnes ayant dépassé leur séjour ne sont pas hébergées, mais vivent plutôt sous la supervision d'un « superviseur » qui est censé être un avocat, un parent ou un soutien. Se pose également la question de savoir s’il existe quelqu’un qui puisse agir en tant que surveillant, mais « en fin de compte, ce sont les autorités de l’immigration qui décident de soumettre ou non une personne à des mesures de surveillance, et la décision de la détenir ou non reste uniquement à leur discrétion. »
Discrétion élargie
En 2006, le ministère de la Justice a publié des lignes directrices pour accorder aux personnes ayant dépassé la limite de séjour et à d'autres immigrants illégaux une autorisation spéciale de rester dans le pays, en tenant compte de facteurs tels que les liens familiaux et matrimoniaux avec des citoyens japonais. Mais il ne s’agissait là que de considérations et non de critères stricts. En fin de compte, les directeurs généraux régionaux peuvent toujours faire ce qu’ils veulent.
Kinoshita estime que la loi modifiée constitue un pas dans la bonne direction en codifiant ces considérations, même si les critères permettant de les évaluer restent flous. Dans le même temps, il soulève de nouvelles inquiétudes en ajoutant une considération très vague, à savoir que « les circonstances internes ou externes et leur impact sur les résidents illégaux du Japon, ainsi que d’autres facteurs doivent être pris en compte ».
Kinoshita exprime son inquiétude quant à l'expression ambiguë fournie par la nouvelle loi, qui permet aux autorités de donner une explication écrite lorsqu'une personne se voit refuser une autorisation spéciale. Il suggère que cette expression ambiguë ne favorise peut-être pas suffisamment la transparence, car elle manque d'exigences claires concernant le contenu de l'interprétation et le droit à la vie privée.
Dans ce contexte, Kinoshita se demande si le but de cette expression était de renforcer davantage le pouvoir des agents de l’immigration. Il exprime sa préoccupation à ce sujet et le considère comme l'un des points de préoccupation de la nouvelle loi. L’obligation de motiver la non-reconnaissance d’un statut spécial est considérée comme un « progrès », mais il convient de noter que si les raisons invoquées sont vagues et manquent de spécificité, elles ne déboucheront pas sur des décisions transparentes.
Activer le système d'appel
Bien qu'une grande partie du débat sur le système d'immigration japonais se concentre sur le sort des demandeurs d'asile, des personnes ayant dépassé leur séjour et d'autres immigrants illégaux, Kinoshita prévient que le système d'immigration actuel du Japon présente également des risques pour les droits des résidents légaux. Il souligne qu'il existe toujours la possibilité qu'une demande de renouvellement de résidence soit rejetée, comme dans l'affaire McLean, ce qui représente une remise en cause des droits des résidents légaux. Il souligne que la loi modifiée exige que les immigrants illégaux soient informés des décisions négatives, mais qu'il n'existe pas d'exigence similaire pour que les résidents légaux soient informés.
Cela montre qu'il existe une inégalité de traitement entre les immigrants irréguliers et les résidents légaux, reflétant les défis du système actuel et la nécessité de réfléchir à l'amélioration des droits et des garanties de toutes les personnes concernées par le système d'immigration.
Kinoshita souligne la nécessité de modifier le système pour permettre aux ressortissants étrangers au Japon, quel que soit leur statut, de faire appel des décisions inappropriées. Il souligne également que le processus de reconnaissance du statut de réfugié permet au moins un examen externe des décisions, mais note l'absence d'un mécanisme similaire pour les demandes dans d'autres cas. Kinoshita suggère de créer un organisme externe chargé de procéder à des examens objectifs des décisions en matière d'immigration et d'examiner les recours administratifs, comme option susceptible d'améliorer la transparence et l'équité du système.
Kinoshita a parlé de l'importance de réorganiser le système d'immigration du Japon, non pas pour exiger des normes d'immigration plus flexibles, mais pour promouvoir l'équité, la transparence et une procédure régulière. Elle note que les ressortissants étrangers ont longtemps été exclus de la protection de la loi en ce qui concerne les procédures administratives et les recours administratifs, et regrette que les changements demandés n'aient pas été réalisés lors de la récente révision de la loi japonaise sur l'immigration.
Malgré cela, il exprime son optimisme et souligne que le système d'immigration japonais fait l'objet d'un examen sans précédent. Il espère que cet examen débouchera à terme sur des changements positifs et encourage la poursuite des négociations dans un esprit constructif et neutre, tout en surveillant la mise en œuvre par les autorités. "Nous devons suivre de près la mise en œuvre de la loi révisée sur le contrôle de l'immigration et avancer dans des discussions constructives et équilibrées".
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